Основным вопросом совершенствования современной пенсионной системы России и основной темой дискуссий специалистов является вопрос о совершенствовании или ликвидации накопительной компоненты в системе обязательного пенсионного страхования, то есть перевода ее в добровольный формат.
Пенсионные накопления в обязательном пенсионном страховании вводились в 2002 году не взамен, а в едином комплексе со страховой частью трудовой пенсии, формируемой на распределительной (солидарной) основе и размер которой, несмотря на периодические повышения за счёт индексации из средств федерального бюджета, оставляет желать лучшего.
Распределительная и накопительная пенсии развиваются параллельно как составные части единой пенсионной системы. Важнейшим качеством пенсионной системы, по мнению НАПФ, должна являться стабильность её функционирования, устойчивость к различным видам рисков.
Накопительный и распределительный компоненты подвержены разным рискам, которые реализуются в разных условиях, эти два компонента взаимно дополняют друг друга и вместе делают пенсионную систему более устойчивой.
Наличие пенсионных накоплений является практически единственным значимым способом обеспечить дифференциацию пенсий с приемлемым коэффициентом замещения, что особенно важно для граждан, доход которых превышает средний уровень. Назначение распределительной части пенсионной системы иное - не допустить бедности среди пенсионеров, исходя из принципа - пенсия всем, всем понемногу и примерно поровну. Важно также и то, что пенсионные права застрахованных лиц в накопительном компоненте учитываются в понятном рублевом выражении (не подменяются условными пенсионными баллами), а пенсионные накопления до начала их выплаты могут быть наследованы.
На наш взгляд, имеются несколько групп факторов, диктующих необходимость сохранения и дальнейшего развития обязательной накопительной системы, при безусловном обеспечении прозрачности, повышении регулятивных требований и защищенности процессов администрирования пенсионных накоплений со стороны государства.
Демографические и макроэкономические причины.
Распределительная система очень чувствительна к демографическим рискам, которые в ближайшее время будут проявляться в значительной степени. Реально накопительные пенсии начнут выплачиваться в значительных объемах после 2025 года – именно в тот момент, когда нагрузка на работающих достигнет максимума. Такая демографическая динамика в значительной степени ослабляет устойчивость распределительной системы, но именно в этот момент ее может подстраховать накопительная часть.
Накопительные пенсии зависят не от текущих темпов роста зарплаты, а от зарплат прошлых периодов и от инвестиционного дохода. В условиях замедления роста зарплат, накопительная система частично компенсирует указанные риски для граждан.
Справочно: В 1980-2007 годах средний рост реальных зарплат в странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) составлял всего 0,8% в год (в Еврозоне 0,5%). Средняя реальная доходность пенсионных накоплений в странах с развитой накопительной составляющей – Великобритания, Швеция, Нидерланды, Канада - превышала 6% в год, а в Германии – 4%, то есть была в 8 и более раз выше темпа роста зарплат.
Широко распространенный тезис о том, что зарплата будет расти темпом, превышающим доходность инвестирования пенсионных накоплений, поэтому темпы роста распределительной пенсии будут намного выше, чем накопительной, вряд ли обоснован. Для России 2000-х годов были характерны высокие темпы роста заработной платы (до 20% и более в реальном выражении), которые намного превышали темпы роста производительности труда в силу быстрого роста экспортной выручки, высоких цен на углеводороды. Реальные процентные ставки были отрицательными. В таких условиях распределительная система действительно была привлекательней.
Однако в дальнейшем опережающий по отношению к производительности труда рост зарплат будет невозможен. В ближайшие 20 лет в России рост распределительных пенсий будет отставать от роста заработных плат (примерно на один процентный пункт в год) в связи с ростом числа пенсионеров по отношению к числу работающих плательщиков взносов. В этих условиях темпы роста накопительных пенсий (с учетом ухудшающегося соотношения пенсионеров и работающих), окажутся намного выше, чем темпы роста распределительных пенсий.
Декларируемая цель обеспечения коэффициента замещения заработной платы в 40% достигается в распределительной системе только для заработных плат меньше 35 тыс. рублей в месяц. Для заработной платы 100 тыс. руб. величина коэффициента замещения не превысит 25%. Связано это с тем, что в расчет стоимости пенсионного балла закладывается потолок заработной платы. В результате появляется мотив к сокрытию доходов, что влечет за собой целый ряд негативных последствий, включая занижение размеров уплаты страховых взносов, НДФЛ, и, соответственно, увеличение трансфертов региональным бюджетам.
Наличие пенсионных накоплений в обязательном пенсионном страховании в известной степени способствует повышению устойчивости пенсионной системы в целом. НАПФ считает, что они являются своеобразным инструментом сдерживания необеспеченного роста обязательств государства по распределительным пенсиям.
При полностью распределительной системе (в случае ликвидации обязательных пенсионных накоплений) будет формироваться все более дорогостоящая для государственных финансов пенсионная система, которая будет требовать от перегруженного федерального бюджета дополнительных вливаний.
Перевод накопительных взносов в сферу распределительных пенсий (в данном случае, в объеме 6%) приведет к соответствующему росту обязательств государства по выплате пенсий, исполнять которые придется уже в среднесрочной перспективе в период обострения проблем с финансированием пенсий вследствие неблагоприятной демографии и соотношения численности пенсионеров и работающих граждан. Это потребует либо увеличения средств федерального бюджета, направляемых в ПФР, либо роста фискальной нагрузки на бизнес, или, в конце концов, и того, и другого.
Обязательства накопительной системы обеспечены постоянным наличием активов и не требуют привлечения дополнительных средств. Их отсутствие вызовет потребность в дополнительных ресурсах для покрытия возросшего объема пенсионных обязательств в связи с переводом пенсионных накоплений на текущее потребление.
При этом НАПФ считает, что индексация страховых пенсий не является ни достоинством, ни признаком эффективности солидарной части пенсионной системы. Эти меры принимаются за счёт дополнительных расходов федерального бюджета для обеспечения покупательной способности пенсии в условиях инфляции. Поэтому сравнение темпов индексации распределительных пенсий с динамикой средств пенсионных накоплений, которые пенсией еще не являются, по мнению НАПФ, некорректно.
Ликвидация обязательной накопительной системы практически не улучшит текущее финансирование распределительных пенсий.
На государственную управляющую компанию (ВЭБ) и ПФР приходится свыше трети стоимости внутреннего государственного долга, номинированного в рублях. Пенсионные накопления удешевляют государственные заимствования и поддерживают стабильность рынка госбумаг. Ликвидация накопительной системы создаст проблему для размещения государственного долга, в условиях, когда ухудшение экономической ситуации может потребовать увеличения государственных заимствований.
Отдельно стоит отметить, что в качестве одного из недостатков накопительной системы экспертами отмечаются высокие административные издержки накопительной системы (1% от стоимости активов в управлении). Т.о., по уровню административных издержек накопительная система действительно превосходит распределительную (хотя административные расходы ПФР тоже значительны – около 2% от его бюджета). Но по мере роста объема накоплений доля административных издержек неизбежно будет снижаться.
Инвестиционные причины и риски.
Накопительная система повышает привлекательность страны в глазах инвесторов. В центре европейского кризиса оказались страны (Португалия, Италия, Ирландия, Греция и Испания), ни одна из которых не имеет обязательной накопительной пенсионной системы. Среди стран, имеющих развитую накопительную систему, тяжелому финансовому кризису подверглась только Исландия.
Инвесторы и международные рейтинговые агентства рассматривают отсутствие накопительных систем как дополнительный фактор бюджетной неустойчивости и как дополнительную причину снижения суверенного рейтинга страны. Когда Венгрия ликвидировала накопительную систему, ее суверенные рейтинги упали, а процентные ставки по госдолгу выросли. По этой причине другие страны Центральной и Восточной Европы (Польша, Литва, Латвия, Эстония, Румыния), объявившие в начале кризиса о временном снижении ставки накопительных взносов, затем были вынуждены их восстановить.
Пенсионные накопления – второй после нефтегазовых доходов источник длинных инвестиционных ресурсов. В условиях санкций, запретивших привлечение внешних заимствований отказываться от инвестиционного ресурса, превышающего 4 трлн. рублей, было бы непростительным расточительством. Кроме того, пенсионные накопления являются гарантом устойчивости финансового рынка России. В кризис 2008 года только наличие средств НПФ и ПИФов спасло финансовый рынок России от «схлопывания».
В любой стратегии экономического развития ведущую роль играют источники постоянного возобновляемого капитала и направление его в реальный сектор. Во многих развитых экономиках таким источником выступают разнообразные накопительные системы «длинного» цикла, открывающие доступ к долгосрочным инвестициям. В России такой пул накоплений начал формироваться, главным образом, за счет развития в последнее десятилетие системы обязательного пенсионного страхования.
Справочно: На начало 2014 года более 22 млн. россиян формировали накопительную пенсию в негосударственных пенсионных фондах (более 30% от общего количества граждан – 74,5 млн.чел., у которых аккумулируются пенсионные накопления). По итогам 2014 года к их числу прибавилось, как минимум, ещё 1,5 млн.чел. Около 15 млн.чел. стали участниками программы государственного софинансирования, инвестировав в свою накопительную пенсию в совокупности около 30 млрд.руб. собственных средств. Т.о., только в НПФ сконцентрировано в настоящее время, по некоторым оценкам, около 2 трлн.руб, более половины из них – за счет накопительной части
Без развитой индустрии частных пенсионных фондов невозможным становится привлечение инвестиций на финансовый рынок, развитие России как международного финансового центра. Отменив накопительную систему, государство продемонстрирует инвесторам, что оно оказалось не в состоянии эффективно использовать второй по размерам крупный ресурс долгосрочных инвестиций внутри страны. Произойдет падение доверия к российскому финансовому рынку, повышение премии за риск, дополнительное ограничение притока прямых иностранных инвестиций в условиях и без того их сокращения.
Пенсионные накопления могут стать единственным источником финансирования инфраструктурных проектов, в случае истощения суверенных фондов и сохранения в долгосрочной перспективе «санкционной политики» в международных отношениях.
При этом необходимо отметить, что до настоящего времени практически не предпринимались серьезные попытки использовать пенсионные накопления в больших масштабах для инвестирования в инфраструктурные проекты.
Пенсионные накопления являются единственным реальным источником финансирования строительства доступного жилья и дешевой коммерческой аренды жилья, которая необходима для обеспечения трудовой мобильности населения и снижения относительных цен на рынке жилья.
Распространенная ссылка на низкую доходность инвестирования и уязвимость пенсионных накоплений к финансовым кризисам, при ближайшем рассмотрении также не выдерживает критики, поскольку отрицательную реальную доходность давали, прежде всего, накопления в ВЭБе, ориентированные в то время на госдолг. Проведенные мероприятия по совершенствованию портфеля обязательных пенсионных накоплений позволили увеличить их доходность даже в неблагоприятных условиях экономического развития последних лет. При этом накопленная доходность негосударственных пенсионных фондов, имеющих большую свободу инвестирования пенсионных накоплений, значительно превышает накопленную за период участия фондов в ОПС инфляцию.
Кроме того, в последнее время проведены существенные мероприятия по повышению качества регулирования и надзора за инвестированием пенсионных накоплений, выстраивание комплексной системы регулирования работы с НПФ (акционирование, создание системы гарантирования пенсионных прав и обеспечение жестких требований для вхождения в эту систему), что существенно укрепило рынок пенсионных накоплений, правила его функционирования и устойчивость к кризисным проявлениям.
Справочно:
По состоянию на 06 марта 2015 года из 87 негосударственных пенсионных фондов (НПФ), имеющих пенсионные накопления, прошли процедуру акционирования 60 НПФ, на которые приходится 97,7 % всех накоплений в НПФ и 98,2 % застрахованных лиц, выбравших в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию НПФ. 24 негосударственных пенсионных фонда решением Банка России допущены к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц, под управлением которых находится 939,5 млрд. рублей пенсионных накоплений и 83,4% застрахованных лиц, выбравших НПФ в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию.
Политические риски.
Внезапная отмена накопительной системы будет воспринята как признак нарастающей нестабильности и непредсказуемости политики государства. В Указе Президента от 7 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» Правительству поручается обеспечить повышение доходности пенсионных накоплений и обеспечение их сохранности. Фактически, отмена накопительной системы будет началом подрыва доверия к реализации всей системы майских указов.
Отмена обязательной накопительной системы сильно затруднит или сделает невозможным дальнейшее развитие добровольных накоплений. За последние 15 лет это будет уже четвертый радикальный пересмотр государством долгосрочных пенсионных обещаний. Отмена накопительной системы усилит недоверие граждан к пенсионным накоплениям и приведет, в том числе, к свертыванию добровольных систем, так как этим государство подаст населению сигнал о том, что оно не видит перспектив у пенсионных накоплений.
Кроме того, в результате изменений, внесенных в законодательство в 2012 году, срок выбора застрахованными лицами частных институтов для формирования накопительной части трудовой пенсии был ограничен 2015 годом. Все, кто не сделает свой выбор до 31 декабря 2015 года автоматически переходят в распределительную систему. Таким образом, государство дало четкий сигнал на добровольный выбор гражданами порядка формирования своих накоплений. Отмена накопительного компонента может быть воспринята более чем 23 миллионами граждан как прямой обман со стороны государства.
Предложения ликвидировать пенсионные накопления в системе обязательного пенсионного страхования, по мнению НАПФ, не имеют достаточных "страховых" обоснований.
В условиях растущего дефицита солидарной (распределительной) части пенсионной системы реализация этих предложений преследует вполне очевидную цель - изыскать любые возможности для исполнения текущих обязательств перед нынешними пенсионерами, в данном случае, заплатить пенсии за счёт средств, предназначенных для финансирования будущих пенсий, без оценки негативных последствий такого решения.
Отказ от обязательной накопительной системы будет объективно способствовать дальнейшему росту популизма. В то время как обладатели пенсионных накоплений заинтересованы в стабильности и устойчивом экономическом росте, в распределительной системе будущие пенсионеры заинтересованы, в первую очередь, в наращивании государственных социальных обязательств, не считаясь с экономическими последствиями, даже ценой потери макроэкономической стабильности и наращивания бюджетных расходов.
Отказ от пенсионных накоплений не нашел поддержки у застрахованных лиц. В течение 2013 - 2015 годов в ряде периодических изданий активно продвигалась и рекламировалась идея об отказе от накопительного компонента (6%) и переводе его в распределительную часть. Тем не менее, в течение этих лет наблюдалась беспрецедентная активность граждан по переводу пенсионных накоплений из ПФР в НПФ. В 2013 году, несмотря на мораторий на перечисление средств пенсионных накоплений, из ПФР в НПФ перешло около 5,5 млн. человек, из НПФ в ПФР вернули свои накопления чуть более 150 тыс. человек, в 2014 году соответственно около 1,5 млн.человек, и 230 тыс. человек. Нужно учитывать, что в 2014 году законодательно был существенно усложнен порядок перехода из ПФР в НПФ: застрахованное лицо должно было лично подать заявление в территориальный орган ПФР, или заверить заявление у нотариуса.
НАПФ считает также, что еще не в полной мере использованы ресурсы распределительной системы. По данным Пенсионного фонда России более 20 из 70 миллионов трудоспособных не платят взносы в Пенсионный фонд России и при этом речь идет не о тех категориях, за кого страховые взносы не платятся в силу закона, а о таких, которые получают реальный доход.
На наш взгляд, в случае перевода накопительного компонента в добровольный формат также будут ущемлены права застрахованных лиц, у которых в отсутствие обязательных пенсионных накоплений произойдет реальное уменьшение пенсионной выплаты (против суммы распределительной и накопительной пенсий) за счёт неполного учета страховых взносов на индивидуальном пенсионном счете застрахованного лица, что является обязательным условием в солидарном компоненте пенсионной системы.
Что касается возможного перевода института пенсионных накоплений из системы обязательного пенсионного страхования в формат негосударственного пенсионного обеспечения, то в целом, по мнению НАПФ:
- добровольное формирование пенсионных накоплений за счёт средств граждан не получит развития, в первую очередь, из-за невысокого уровня доходов большинства населения: около 20 млн. человек имеют доходы ниже прожиточного минимума, у примерно трех четвертей работающих граждан зарплата не превышает невысокую среднюю. Иными словами, граждане в своем подавляющем большинстве не имеют возможности откладывать на старость собственные средства;
Добровольный формат пенсионных накоплений не имеет существенной перспективы и при их формировании на условиях софинансирования. Возможности для этого исчерпаны, что подтверждается действующей практикой: у 6,5 млн. человек, формирующих пенсионные накопления на добровольной основе (совокупный объем более 800 млрд. рублей), только 18% пенсионных взносов поступает за счет личных средств работников, остальное - средства работодателей в рамках так называемых корпоративных программ. Эти показатели стабильны на протяжении многих лет, а их развитию препятствует отсутствие у большинства предприятий свободных оборотных средств.
НАПФ полагает, что в качестве предложения можно было бы рассмотреть возможность введения института пенсионных накоплений на добровольной основе со стороны застрахованного лица, предусмотрев эквивалентный вычет из обязательных страховых взносов работодателя в ПФР.
Таким образом, комплекс рассмотренных факторов позволяет утверждать, что сохранение и дальнейшее совершенствование существующей пенсионной системы, отказ от кардинальных её изменений, закрепление обязательности пенсионных накоплений приобретает сегодня стратегически важное значение. Сохранение обязательного пенсионного страхования необходимо российской экономике. Очевидно, что именно сейчас, в условиях роста спроса на финансирование стратегически важных для страны проектов при сохранении условий социальной стабильности, крайне важно развитие институтов долгосрочного инвестирования на ближайшие десятилетия.
В условиях, когда Центробанком России практически достигнуты принципиально важные задачи обеспечения прозрачности, надежности и гарантированности пенсионных прав граждан, можно и нужно говорить не о ликвидации накопительной компоненты, а о создании дополнительных условий, стимулирующих дальнейшее развитие негосударственного сектора пенсионного обеспечения.
В целях совершенствования и развития существующей пенсионной системы представляется целесообразным принять следующие решения на государственном уровне:
v Признать средства, формирующие накопительную пенсию, собственностью граждан. Это позволит значительно улучшить возможности и повысить доходность инвестирования накоплений, обеспечить еще большую прозрачность работы НПФ, активизировать конкурентность среды, диверсифицировать инструменты и риски;
v Обеспечить гарантии долгосрочности и стабильности правил, действующих в пенсионной сфере;
v Разработать и реализовать государственную программу просвещения населения по вопросам и инструментам функционирования пенсионной системы.
Дальнейшая работа соответствующих органов государственной власти в непосредственном взаимодействии с ПФР и негосударственными пенсионными фондами должна быть направлена на:
· Совершенствование инструментов негосударственного пенсионного обеспечения для повышения их привлекательности для населения;
· Привлечение средств НПФ для реализации высокодоходных долгосрочных инвестиционных проектов (транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, строительство жилья);
· Поощрение корпоративных систем дополнительного добровольного пенсионного обеспечения;
· Усиление прозрачности деятельности НПФ за счёт упрощения публичной отчетности;
· Повышение прав граждан в управлении своими пенсионными накоплениями, предоставление, в частности, права выбора портфеля с наиболее привлекательным соотношением рисков и доходности.
Реализация указанных задач невозможна без активного вовлечения в эту работу интеллектуального ресурса негосударственных пенсионных фондов с формированием разнообразных площадок взаимодействия.
Совет Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов просит Минфин России учесть позицию НАПФ при формировании решения о возможном переводе средств пенсионных накоплений из обязательного в добровольный формат.
